دولت دهم در نخستين روزهاي اعلان عمومي طرح هدفمندي يارانه‌ها تاكيد كرد اين طرح، پنج ساله است و اهداف پيش‌بيني شده در آن در طول اين دوره زماني محقق مي‌شود. اين در حالي است كه شيوه اجرا و مشكلات ناشي از آن سبب شد پرداخت يارانه نقدي نه فقط در بودجه سال آينده كه در قالب برنامه ششم توسعه نيز جايگاهي را از آن خود كند. بررسي‌ها نشان مي‌دهد تدارك اشتباه مهم‌ترين عامل بروز بحران در اين حوزه است؛ طرحي كه به جاي حل مشكل خود مشكلات بسياري را به اقتصاد ايران تحميل كرده و حالا بسياري از دولتمردان پيامدهاي اجتماعي اصلاح ساختار را بيش از مزيت‌هاي اقتصادي آن مي‌دانند.
همه آنچه هدر رفت
١٣٠ هزار ميليارد تومان در ۳ سال پاياني دولت دهم از بين رفت؛ درست در سه سال اول اجراي طرح هدفمندي يارانه‌ها، طرحي كه قرار بود اقتصاد را از بحران به سلامت برساند، رقابت را مفهوم ببخشد و توليد را از زمين بلند كند، اما نتيجه‌اي معكوس در برداشت. هدر رفت ١٣٠ هزار ميليارد تومان رقمي است كه از سوي سخنگوي دولت مورد تاييد قرار گرفته و بررسي‌هاي دولت روحاني از عملكرد دولت پيشين در حوزه هدفمندي يارانه‌ها گواه هدررفت منابع عظيم مالي كشور است.
در حالي كه قرار بود دولت ٥٠درصد عوايد ناشي از اجراي طرح هدفمندي يارانه‌ها را در قالب يارانه نقدي ميان مردم توزيع كند، نسبت به استقراض براي تامين اعتبار مورد نياز براي توزيع يارانه نقدي اقدام كرد، به اين ترتيب ٣٤ هزار ميليارد تومان بيش از عوايد ناشي از اجراي طرح هدفمندي يارانه‌ها ميان مردم توزيع شد تا بنا بر اعلام نوبخت، رييس سازمان مديريت و برنامه‌ريزي و سخنگوي دولت يارانه توزيعي نقدي به ١٣٠ هزار ميليارد تومان برسد؛ پولي كه به باور كارشناسان تاثيري در بهبود فضاي اقتصادي ايران نداشت و به رشد لجام‌گسيخته تورم، افزايش انفجاري نقدينگي و ايجاد ركود عميق و… دامن زد.
به اين ترتيب ١٣۰ هزار ميليارد تومان در ۳ سال پاياني دولت دهم از بين رفت. پولي كه مي‌توانست فرصت سرمايه‌گذاري براي اقتصاد ايران باشد و منجر به كسب درآمدهاي بالا‌تر شود، اما خرج هزينه‌هاي جاري مردم يعني نان، آب، گوشت و نخود و لوبيا شد. راز كاهش يك‌بار يارانه سهم توليد در قانون بودجه ۹۲ از۱۰ هزار ميليارد تومان به ۲/۴ هزار ميليارد تومان نيز در كسري شديد بودجه دولت وقت براي پرداخت يارانه نقدي به مردم بود.
گزارش‌هاي مركز پژوهش‌هاي مجلس از عملكرد دولت احمدي‌نژاد نشان مي‌دهد كه اين دولت در سه سال پاياني عمرش، سهم توليدكنندگان از يارانه توليد را به آن اندازه كه در بودجه پيش‌بيني شده بود نيز پرداخت نكرد. بسياري از كارشناسان راز بحران در اجراي طرح هدفمندي را كج بودن خشت اول، يعني تعيين غيركارشناسي رقم ٤٥ هزار و ٥٠٠ تومان براي هر ايراني مي‌دانند چرا كه در عمل تجربه نخستين سال اجرا نشان داد درآمدهاي اين طرح كفاف هزينه‌هاي آن را نمي‌دهد.
قانوني به نام هدفمندي
قانون هدفمندسازي يارانه‌ها با عباراتي نظير «تورم افسار گسيخته»، «گراني»، «نوسانات ارزي»، «سقوط ارزش ريال» و «نابودي توليد» گره خورده و يادآور «رييس دولتي» است كه مي‌خواست نفت را بر سر سفره مردم بياورد، اما به شهادت آمار‌هاي اقتصادي دولتش، سفره آنان را كوچك‌تر كرد. اما آيا مسووليت بار خارج از تحملي كه بر اثر اجراي اين قانون بر طبقات متوسط، كارگر و حاشيه‌نشين تحميل شد، تنها بر دوش احمدي‌نژاد است يا او شركاي ديگري هم داشت؟در ميان همه «دستاوردهايي» كه براي اجراي «نادرست» قانون هدفمندسازي يارانه‌ها شمرده مي‌شود، نابودي واحدهاي توليدي اگر چه كمتر به چشم مي‌آيد اما احتمالا از ساير پيامدهاي اجراي اين قانون فاجعه‌بار‌تر است.
صورتش يك جمله است و از فرط تكرار ملال‌آور شده: «كارخانه توليد فلان محصول تعطيل شد». اما اين صورت به ظاهر بي‌تفاوت نمي‌تواند تبعات بيكاري كارگران و افزايش لشگر بيكاران را آن‌گونه كه بايد نشان دهد. قانون هدفمندسازي يارانه‌ها دست كم به واسطه ماده يك آن به كارخانه‌ها و واحدهاي توليدي مربوط مي‌شود. ماده يك اين قانون دولت را مكلف مي‌كند تا قيمت حامل‌هاي انرژي را افزايش دهد. نتيجه ناخواسته افزايش قيمت حامل‌هاي انرژي، افزايش هزينه واحدهاي توليدي و در مرحله بعدي ورشكستگي آنها بود، آن هم در غياب يارانه‌اي كه قرار بود از درآمد ناشي از اجراي اين قانون به واحدهاي توليدي پرداخت شود اما نشد. ماده ۸ قانون هدفمندسازي يارانه‌ها به صراحت تكليف كرده است ۳۰ درصد از درآمد ناشي از اجراي اين قانون در قالب كمك‌هاي بلاعوض يا تسهيلات به توليدكنندگان پرداخت شود اما پرسش اينجاست كه كدام نهاد سهم توليدكنندگان از درآمد ناشي از اجراي قانون هدفمندسازي يارانه‌ها را نداد؟ دولت احمدي‌نژاد يا مجلس اصولگرا؟
اين پرسشي است كه با گذشت دو سال از پايان دولت دهم كماكان اعتبارش را حفظ كرده است، به اين دليل ساده كه دولت يازدهم به شيوه‌اي مشابه سلفش، طرح هدفمندسازي يارانه‌ها را اجرا مي‌كند، طرحي كه اجراي كاملش به اين سبك و سياق چشم‌انداز خاصي را ترسيم مي‌كند: آزادسازي قيمت‌ها. البته كه انداختن همه تقصيرات به گردن رييس دولتي كه رفتارهاي خاصش براي بخشي از جامعه ايران نامانوس بود، راحت‌تر است اما شايد بتوان از رهگذر نگاهي موشكافانه‌تر، درك بهتري از آنچه طي ۳ سال اجراي فاز اول قانون هدفمندسازي يارانه‌ها در دولت احمدي‌نژاد (٩٠ تا ٩٢) و طي ٢ سال اجراي فازهاي دوم و سوم اين قانون در دولت يازدهم (٩٣ و ٩٤) بر سر واحدهاي توليدي آمد و مي‌آيد، داشت.
درآمدي كه قرار بود حاصل شود
مجالس هشتم و نهم و دولت احمدي‌نژاد در قوانين بودجه سال‌هاي ۹۰، ۹۱ و ۹۲ پيش‌بيني كرده بودند از اجراي قانون هدفمندسازي يارانه‌ها كه از ۲۸ آذر ۸۹ آغاز شده بود، به ترتيب ۵۴، ۶۶ و ۵۰ هزار ميليارد تومان درآمد كسب خواهند كرد. در قانون هدفمندسازي يارانه‌ها پيش‌بيني شده بود اين درآمد از محل اصلاح قيمت‌هاي حامل‌هاي انرژي (بنزين، نفت گاز، نفت كوره، نفت سفيد، گاز مايع، ساير مشتقات نفت و گاز طبيعي)، آب، جمع‌آوري و دفع فاضلاب، برق، آرد و نان، گندم، برنج، روغن، شير، شكر، خدمات پستي، خدمات هواپيمايي و خدمات ريلي (مسافري) تامين شود.
قانون بودجه سال ۹۱ تعيين كرده بود از ۶۶ هزار ميليارد تومان درآمد پيش‌بيني شده براي اجراي قانون هدفمندسازي يارانه‌ها، ۵۶ هزار ميليارد تومان از محل اصلاح قيمت حامل‌هاي انرژي و ۱۰ هزار ميليارد تومان از محل يارانه نان، برق و ساير كالا‌ها و خدمات به دست خواهد آمد. قانون بودجه سال ۹۲ نيز تعيين كرده بود از ۵۰ هزار ميليارد تومان درآمد پيش‌بيني شده براي اجراي قانون هدفمندسازي يارانه‌ها، ۳۸/۸ هزار ميليارد تومان از محل اصلاح قيمت حامل‌هاي انرژي و ۱۱/۲ هزار ميليارد تومان از محل يارانه نان، برق و ساير كالا‌ها و خدمات به دست خواهد آمد. نكته قابل توجه آن است كه قانون بودجه سال ۹۰ نسبت به شيوه تامين درآمد اجراي قانون هدفمندسازي يارانه‌ها سكوت كرده بود.
بودجه ۹۰ در خصوص جزييات منابع قانون هدفمندسازي يارانه‌ها سكوت كرده بود
بر اساس آنچه در قوانين بودجه سه سال پاياني دولت احمدي‌نژاد آمده بود، بايد نزديك به ۲۲/۵ هزار ميليارد تومان از درآمد ناشي از اجراي قانون هدفمندسازي يارانه‌ها به توليدكنندگان كمك مي‌شد. ۱۰ هزار ميليارد تومان در سال ۹۰، ۱۰ هزار ميليارد تومان در سال ۹۱ و حدود ۲/۵ هزار ميليارد تومان در سال ۹۲.
يارانه سهم توليد در سال‌هاي ۹۰، ۹۱ و ۹۲ كمتر از ۳۰درصد از درآمد ناشي از قانون هدفمندسازي يارانه‌ها تعيين شده بودبنابراين در بودجه مصوب مجلس وقت در سال‌هاي ۹۰، ۹۱ و ۹۲ يارانه سهم توليد بر خلاف ماده ۸ قانون هدفمندسازي يارانه‌ها كمتر از ۳۰درصد از درآمد ناشي از اجراي اين قانون تعيين شده بود. به بياني ديگر، سهم يارانه توليد از درآمد ناشي از اجراي قانون ياد شده به ترتيب ۱۸/۵درصد در سال ۹۰، ۱۵درصد در سال ۹۱ و ۵درصد در سال ۹۲ بود.
ميزان يارانه تعيين شده براي توليد طي ۳ سال پاياني دولت دهم روند نزولي داشت
منابع و مصارف پيش‌بيني شده براي اجراي قانون هدفمندسازي يارانه‌ها در قوانين بودجه سال‌هاي ۹۰، ۹۱ و ۹۲ كه البته با متن صريح قانون هدفمندسازي يارانه‌ها مغايرت داشت، با همكاري مشترك مجلس و دولت وقت تعيين شده بود و اين دو نهاد حكومتي با همكاري يكديگر سهم توليد را تقليل دادند.
درآمدي كه حاصل شد
چه ميزان از درآمد هدفمندي يارانه‌ها حاصل شد؟ آيا درآمد به دست آمده در هر سال براساس قانون بودجه همان سال توزيع شد؟ پرسش‌هايي از اين دست، پنجره جديدي را به‌روي چگونگي اجراي قانون هدفمندسازي يارانه‌ها باز مي‌كند. اين پرسش‌ها زماني كليدي‌تر مي‌شوند كه بدانيم دولت احمدي‌نژاد در تمام اين سه سال، گزارش آماري دقيقي از درآمدي كه از اجراي اين قانون كسب كرد، ارايه نكرد و دستيابي به چنين آماري تنها از خلال اظهارات مقامات دولتي يا نمايندگان مجلس امكان‌پذير است. «محمدرضا فرزين»، دبير ستاد هدفمندي يارانه‌ها در دولت احمدي‌نژاد در يكي از نوشته‌هايش كه به تحليل پيامدهاي اجراي قانون هدفمندسازي يارانه‌ها پرداخته، آماري از درآمد محقق شده از اجراي اين قانون در سال‌هاي ۸۹ تا ۹۱ را ارايه كرده است.
به گفته فرزين، درآمد ناشي از اجراي قانون هدفمندسازي يارانه‌ها در سال‌هاي ۸۹، ۹۰، ۹۱ به ترتيب ۳/۵، ۲۹/۲ و ۳۰/۲ هزار ميليارد تومان بوده است. «ابراهيم آقامحمدي»، عضو كميسيون تلفيق بودجه مجلس نيز ميزان درآمد دولت از قانون هدفمندسازي يارانه‌ها در سال ۹۲ را ۲۸ هزار ميليارد تومان اعلام كرده است. آقاي فرزين ماخذ آمار ارايه شده را خزانه‌داري، سازمان هدفمندسازي يارانه‌ها و وزارت نفت عنوان كرده است، بنابراين دولت در سال‌هاي ۹۰، ۹۱ و ۹۲ به ترتيب ۵۴، ۴۶ و ۵۶ درصد از درآمد پيش‌بيني شده در قوانين بودجه را كسب كرده است، يعني تقريبا نيمي از آنچه براي خرج آن برنامه‌ريزي كرده بود. طي ۹۰، ۹۱ و ۹۲ نيمي از درآمدي كه تصور مي‌شد از اجراي قانون هدفمندسازي يارانه‌ها به‌دست مي‌آيد، محقق شد.عوامل متعددي در كاهش تقريبا ۵۰ درصدي درآمد ناشي از هدفمندسازي يارانه‌ها دخيل بودند، از خطاي كار‌شناسي قانونگذار يا همان مجلس تا فساد اقتصادي سيستماتيك دولت.
«محسن رناني» استاد اقتصاد دانشگاه اصفهان و از منتقدان شيوه اجراي قانون هدفمندسازي يارانه‌ها، معتقد است كه «اقتصاد يك ماشين مكانيكي نيست كه با دادن داده‌هايي، بدون هيچ‌گونه تغيير در ساير شرايط دقيقا همان چه را كه از داده خود تصور داريم، دريافت كنيم.» اين اقتصاددان برجسته در توضيح علت ناپديدشدن نيمي از درآمد پيش‌بيني شده از محل هدفمندي يارانه‌ها مي‌گويد: «اقتصاد يك سيستم زنده است، درست مثل بدن يك انسان و حتي زنده‌تر از آن. شما نمي‌توانيد بگوييد اين بدن مثلا اطراف شكمش چربي زيادي دارد، اين چربي‌ها را برداريم و مثلا تزريق كنيم زير پوست صورت كه استخواني است. اقتصاد يك سيستم زنده است و همين كه چاقوي جراحي به آن زديد، واكنش نشان مي‌دهد و اصلا ممكن است برخيزد و فرار كند و نگذارد شما جراحي‌اش كنيد. در سياستگذاري بايد بدانيم كه با يك موجود فوق‌العاده حساس و حسابگر، كه گاهي عاطفي است و گاهي عقلاني روبه‌رو هستيم و به سياست‌ها و برنامه‌هاي ما واكنش نشان مي‌دهد.»
يارانه توليد در دولت يازدهم
دولت روحاني با درآمدي كه از اجراي قانون هدفمندسازي يارانه‌ها كسب مي‌كند، از عهده پرداخت يارانه نقدي به مردم كه بنابر اعلام «محمدباقر نوبخت» سخنگوي دولت روحاني به‌طورمتوسط ۳/۳ هزار ميليارد تومان در ماه است (۴۰ هزار ميليارد تومان در يك سال) بر نمي‌آيد، چه برسد به آنكه بخواهد سهم يارانه توليد را نيز پرداخت كند. دولت روحاني در بودجه سال ۹۳ (فاز دوم) پيش‌بيني كرده بود كه رقمي بالغ بر ۴۸ هزار ميليارد تومان از محل هدفمندسازي يارانه‌ها درآمد داشته باشد.
بنابر اعلام صريح دولت قرار بود اين رقم از افزايش قيمت حامل‌هاي انرژي و افزايش قيمت آب و كارمزد جمع‌آوري و دفع فاضلاب به دست آيد. دولت در سال جاري نيز (فاز سوم) پيش‌بيني كرده است همين مقدار از محل هدفمندي يارانه‌ها درآمد داشته باشد. آن‌طور كه در بودجه ۹۳ نوشته شده بود، قرار بود ۱۰ هزار ميليارد تومان از اين درآمد با اولويت كمك به بخش توليد، بهبود حمل و نقل عمومي و بهينه‌سازي مصرف انرژي در واحدهاي توليدي، خدماتي و مسكوني هزينه شود. بنابراين دولت يازدهم در سال گذشته كمتر از ۲۱ درصد از درآمد ناشي از هدفمندسازي يارانه‌ها را به واحدهاي توليدي اختصاص داد. اما يارانه توليد در سال جاري به كمتر از ۲/۵هزار ميليارد تومان كاهش پيدا كرده است كه بالغ بر ۱۰/۸۳ درصد از درآمد ناشي از هدفمندسازي يارانه‌ها مي‌شود. باز هم كمتر از ۳۰درصد. به نظر مي‌رسد دولت يازدهم از اين نظر راه دولت احمدي‌نژاد را ادامه مي‌دهد. بدين‌ترتيب مي‌توان به يكي از ريشه‌هاي ركود كشنده بازار و تعطيلي سريالي واحدهاي توليدي پي برد.
كاركرد متناقض
شيوه اجراي قانون هدفمندسازي يارانه‌ها و نتايجش، پرداخت يارانه نقدي به همه مردم را به معضلي جدي تبديل كرده است. طرح دولت يازدهم براي حذف دهك‌هاي پردرآمد از دريافت اين يارانه در همين راستا قابل ارزيابي است چرا كه يارانه نقدي كه حالا ديگر مردم به دريافت آن عادت كرده‌اند، يارانه سهم توليد را كه بايد صرف رونق اقتصاد، اشتغالزايي و… شود، مي‌بلعد و صرف خريد كالا مي‌كند. در اين پنج سال واحدهاي توليدي زيادي تعطيل و كارگران بيشماري بيكار شدند. اين روند در دولت يازدهم به ناچار ادامه يافته است. گويي قانوني كه قرار بود انقلابي در اقتصاد ايران برپا كند و شرايط طبقات محروم جامعه را بهبود ببخشد، كاركردي متناقض پيدا كرده است.
176/
